di
Francesca Del Giudice *
La
cittadinanza italiana si basa sul principio dello "ius
sanguinis" (diritto di sangue), secondo il quale il figlio nato
da padre italiano o da madre italiana è italiano.
Tuttavia, anche
lo straniero, in possesso di determinati requisiti, può acquistare
la cittadinanza italiana. La materia è attualmente regolata dalla
legge n. 91 del 5 febbraio 1992, come modificata dalla legge 94 del
2009, e successivi regolamenti. In base a questi è possibile
individuare due tipologie di concessione:
- concessione
per matrimonio (art. 5 L. 91 del 5 febbraio 1992);
- concessione
per residenza (art. 9 L. 91 del 5 febbraio 1992).
L'acquisto
della cittadinanza per matrimonio non comporta per la Pubblica
Amministrazione l'esercizio di un potere discrezionale. In questo
caso, l'acquisto della cittadinanza, si configura come diritto
soggettivo, condizionato unicamente alla eventuale esistenza di
circostanze che comportano un pericolo per la sicurezza dello Stato
o per l'ordine pubblico, ad esempio la condanna per gravi delitti o
segnalazioni che attengono alla sicurezza dello Stato.
Diversamente, l'acquisto della cittadinanza per residenza non è
un diritto ma una concessione in senso proprio: il possesso dei
requisiti prescritti dall'articolo 9 è un presupposto, sì
necessario, ma non sufficiente per l’emanazione del provvedimento
(cfr. Cons. di Stato parere n. 2487/1992 del 30.11.1992). Detta
concessione infatti, non è determinata da una valutazione
dell'interesse dello straniero, bensì dalla valutazione
dell'interesse per lo Stato e per la Comunità nazionale ad
accogliere il nuovo cittadino richiedente. L'amministrazione,
pertanto, ha potere pienamente discrezionale.
Secondo
l'art. 9 della L. 91 del 5 febbraio 1992, ai fini dell'istanza, il
cittadino straniero deve possedere i seguenti requisiti:
-
nato in Italia e ivi residente legalmente da almeno 3 anni (art. 9,
c. 1, lett. A);
-
figlio o nipote in linea retta di cittadini italiani per nascita, e
risiedere legalmente in Italia da almeno 3 anni (art. 9, c. 1, lett.
A);
-
maggiorenne, adottato da cittadino italiano, e risiedi legalmente in
Italia da almeno 5 anni, successivi all'adozione (art. 9, c. 1,
lett. B);
-
aver prestato servizio, anche all'estero, per almeno 5 anni alle
dipendenze dello Stato Italiano (nel caso di servizio all'estero,
non occorre stabilire la residenza in Italia e può essere
presentata domanda alla competente autorità consolare) (art. 9, c.
1, lett. C);
-
cittadino U.E. e risiedere legalmente in Italia da almeno 4 anni
(art. 9, c. 1, lett. D);
-
apolide o rifugiato e risiedere legalmente in Italia da almeno 5
anni (art. 9, c. 1, lett. E);
-
cittadino straniero e risiedere legalmente in Italia da almeno 10
anni (art. 9, c. 1, lett. F).
Quale
ulteriore requisito di carattere generale è avere una disponibilità
di redditi, prodotti sul territorio nazionale, il cui ammontare non
sia inferiore a quelli stabiliti dalla Decreto Legge 382/1989,
convertito in Legge 8/1990, come confermati dall'art. 2 della legge
549/1995.
Nel
caso in cui il richiedente non possegga redditi propri dovranno
essere documentati i redditi degli altri componenti il nucleo
familiare. Al momento dell'adozione del decreto di concessione della
cittadinanza deve risultare la continuità della residenza sul
territorio italiano e il permanere della capacità reddituale nella
misura minima di cui in premessa.
Ricevuti i documenti attestanti
i requisiti di cui sopra, la Prefettura dispone di un termine di 730
gg. dalla data di presentazione della domanda, se questa è stata
presentata con la documentazione regolare e completa, entro il quale
deve emanare il proprio parere, positivo o negativo, in ordine
all'istanza formulata dallo straniero. Il carattere negativo del
parere determina il diniego della cittadinanza. Dunque, la
Prefettura è l'Amministrazione titolare del potere discrezionale
sulla concessione.
Secondo
la prevalente interpretazione, non si tratta di discrezionalità
tecnica bensì amministrativa, riferita a parametri non
specificamente identificati dalla legge e spesso vaghi(Cons. Stato
Sez. I, n. 149 del 16 febbraio 2005). L'Amministrazione, infatti,
può negare la cittadinanza perché lo straniero non possiede
adeguate fonti di sussistenza, per difetto di integrazione, perché
non si riscontra un'autenticità dell'aspirazione a divenire
cittadino italiano, o addirittura di un non meglio precisato
interesse della collettività o interesse pubblico generale1.
Il
carattere discrezionale della statuizione
dell'Amministrazione, oltre ad essere esplicito nella lettera
della legge (l’art. 9 della legge afferma che la cittadinanza
italiana “può essere concessa” allo straniero residente
legalmente nel nostro territorio per un periodo variabile in
relazione alle qualità o status posseduti), è stato
ampiamente riconosciuto dalla giurisprudenza
amministrativa (Consiglio Stato, sez. IV, 07 maggio 1999 n.
798; Cons. St., VI, 1 ottobre 2008, n. 4748; Consiglio Stato , sez.
IV, 16 settembre 1999, n. 1474; Cons. St., Sez. III, 22 novembre
2011, n. 6143 ).
L'esercizio
del potere discrezionale tende a valutare l'avvenuta integrazione
dello straniero. Gli elementi oggetto della - valutazione
discrezionale della Prefettura non sono definiti dalla legge,
tuttavia la giurisprudenza ha individuato alcuni indici
dell'avvenuta integrazione:
-
considerazioni anche di carattere economico-patrimoniale relative al
possesso di adeguate fonti di sussistenza (Consiglio di Stato, sez.
IV, 16-09-1999, n. 1474);
- la serietà sia dell’intento ad
ottenere la cittadinanza italiana e le ragioni che inducono ad
abbandonare la comunità di origine. È inoltre necessario accertare
il grado di conoscenza della lingua italiana, l’idoneità
professionale, l’ottemperanza agli obblighi tributari e
contributivi. Non può essere trascurata l’esigenza di
ricomposizione di gruppi familiari, parte dei quali già residenti
nel territorio italiano. L’amministrazione deve verificare
eventuali cause ostative all'acquisto di cittadinanza, collegate a
ragioni di sicurezza della Repubblica ed all’ordine pubblico
(Consiglio di Stato, sez. I, parere n. 1423 del 26 ottobre 1988);
-
l’amministrazione, ai fini della concessione della cittadinanza
italiana allo straniero legalmente residente in Italia da almeno
dieci anni, può prendere in considerazione tutte le situazioni
utili per valutare un’avvenuta integrazione dello straniero;
pertanto, sono rilevanti eventuali sentenze penali intervenute a
carico degli interessati, in relazione ai fatti a cui tali condanne
si riferiscono sia al loro eventuale ripetersi (Consiglio di Stato,
sez. I, parere n. 9374, del 20 ottobre 2004,).
Per
comprendere l'ampiezza di tale discrezionalità si pensi che il
diniego può essere determinato oltre che dai motivi inerenti la
sicurezza della Repubblica anche da mancanza del periodo di
residenza legale, insufficienza dei redditi del nucleo familiare,
presenza di precedenti penali, insufficiente livello di integrazione
e scarsa conoscenza della lingua italiana. In
particolare, estremamente aleatorio risulta essere il giudizio
sul livello di integrazione. Sebbene in Italia, dal 1992, non sia
più prevista la presenza di un test atto a stabilire il livello
d'integrazione dell'immigrato, solitamente la polizia propone alcune
domande al candidato e sulla base delle risposte decide.
L’ampia
discrezionalità riconosciuta all'Amministrazione, tuttavia, non
può tramutarsi in mero arbitrio. Sulla questione dei limiti
alla discrezionalità il primo argomento riguarda l'obbligo di
motivazione in caso di diniego, il Consiglio di Stato, sez. IV,
sent. n. 366 del 24 maggio 1995. Per il Consiglio di Stato
l’amministrazione competente, anche laddove disponga di un’ampia
discrezionalità, deve indicare sia pure sinteticamente le ragioni
poste a base delle proprie determinazioni.
Più
recentemente, il Consiglio di Stato - VI Sezione – sentenza n.
1788 del 25 marzo 2009, ha indicato alcuni parametri in ordine
all'esercizio del potere discrezionale. Il collegio, riconosce
l’amplissima discrezionalità concessa all'Amministrazione a
fronte dell’istanza volta alla concessione della cittadinanza,
potendo valutare con rilevanti margini di apprezzamento la
sussistenza di uno specifico interesse pubblico al rilascio della
concessione.
Tuttavia,
ritiene, che le valutazioni poste in essere dall’Amministrazione
dell’Interno in relazione alla sussistenza di uno status illesae
dignitatis (morale e civile) in capo al richiedente, possono essere
censurate in sede giurisdizionale solo se affette da profili di
palese irragionevolezza o di evidente abnormità.
Successivamente
il Consiglio di Stato – Sezione III – del 5 giugno 2012, n.
3306, ha ribadito l'obbligo di motivazione del diniego e
la sua sindacabilità con riferimento ai vizi della violazione di
legge o dell’eccesso di potere, quanto meno con riferimento alle
figure sintomatiche di maggior rilevanza quali l’errore sui fatti
o la manifesta incongruità o illogicità. In particolare, la citata
sentenza, ha formulato dei criteri di valutazione della
discrezionalità in merito al possesso da parte dello straniero dei
requisiti reddituali. Nel caso di specie si ritiene che ai fini
della valutazione del requisito reddituale non si possa tenere conto
esclusivamente del reddito personale in senso stretto e non anche
delle condizioni economiche della famiglia nel suo complesso.
Secondo il Consiglio di Stato, infatti resta nella discrezionalità
dell’amministrazione valutare se, in concreto, le condizioni della
famiglia siano tali da far ritenere che l’interessato goda non
solo nell’attualità, ma anche come ragionevole previsione per il
futuro, di un sostegno economico adeguato. L’amministrazione potrà
dunque valutare discrezionalmente se il reddito familiare sia
quantitativamente sufficiente, prevedibilmente stabile, di
provenienza lecita, regolarmente dichiarato ai fini fiscali, etc.
Sul
criterio dell'integrazione il Consiglio di Stato è intervenuto
con la sentenza 14.01.2011 n° 1037, sez. VI, secondo la
quale “Fermo restando che ai sensi dell’art. 9 legge n. 91
del 1992 il provvedimento di concessione della cittadinanza italiana
è adottato sulla base di valutazioni ampiamente discrezionali circa
l'esistenza di un' avvenuta integrazione dello straniero in Italia,
tale da poterne affermare la compiuta appartenenza alla comunità
nazionale, va tuttavia sottolineato che il sindacato giurisdizionale
sul corretto esercizio del potere, avendo natura estrinseca e
formale, ben può e deve verificare la ricorrenza di un idoneo e
sufficiente supporto istruttorio, oltre alla veridicità dei fatti
posti a fondamento della determinazione amministrativa e alla
sussistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica,
coerente e ragionevole.”
Dunque
alla base della discrezionalità dell'amministrazione è necessario
non solo che la motivazione alla base della scelta appaia logica,
coerente e ragionevole ma è altresì necessaria una approfondita
istruttoria.
Altro
elemento rilevante ai fini della determinazione dell'integrazione
dello straniero in Italia riguarda l'esistenza di procedimenti
penali a carico del richiedente. Sebbene l'articolo 9 L.
91/1992 non preveda la necessità per l'istante di produrre anche il
casellario giudiziale, l'amministrazione nella sua discrezionalità
può consultare la relativa documentazione in suo possesso. In
questo caso la valutazione dell'Amministrazione è scevra di
parametri rigidi, e ciò nel corso degli ultimi anni ha portato
in giurisprudenza ad interpretazioni contrastanti. Da un lato,
infatti, si è sostenuto che il casellario giudiziale di cui è in
possesso l'amministrazione non è quello valido tra privati, e che
nonostante il richiedente sia in possesso di un casellario
giudiziale rilevante apparentemente “pulito”, (perché sono
intervenute cause che hanno estinto il reato, ad esempio è stata
rimessa querela, è intervenuta riabilitazione o la prescrizione),
la documentazione in possesso dell'Amministrazione continua a
contenere menzione del passato penalmente rilevante dell'istante.
Dall'altro, la sentenza del Tar Lazio, n. 5665 del 19 giugno 2012,
permette di argomentare a contrario che l'avvenuta estinzione del
reato o la riabilitazione dell'istante permetterebbe l'acquisto
della cittadinanza.
*
legale, collaboratrice Aduc